昆明市呈贡区人民政府办公室

关于进一步加强呈贡区行政机关规范性文件

合法性审查工作的意见

各指挥部、各园区管委会，各街道、各部门：　　

为了认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，进一步加强行政机关规范性文件合法性审查工作，提高行政机关规范性文件质量，保证法制统一，适应深入推进依法行政、加快建设法治政府的要求，根据《昆明市人民政府办公厅关于进一步加强昆明市行政机关规范性文件合法性审查工作的意见》（昆政办〔2016〕37号）（以下简称《意见》），经区人民政府研究决定，提出以下意见。

一、充分认识行政机关规范性文件合法性审查的重要性

呈贡区自2005年起，按照《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》（省政府令第129号）（以下简称《办法》）全面实施行政机关规范性文件合法性审查制度以来，取得了明显实效，但也存在一些突出的问题，各部门要充分认识行政机关规范性文件合法性审查工作的重要性和必要性，进一步增强责任感和使命感。

（一）行政机关规范性文件合法性审查是维护法制统一的客观需要。行政机关规范性文件是行政机关对经济、社会事务进行管理的重要手段，是加强政府系统内部层级监督的重要措施。当前，有的规范性文件草案与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触，违背了法制统一的原则，影响了国家法制和政令的贯彻实施，应当通过合法性审查予以纠正。

（二）行政机关规范性文件合法性审查是保障行政机关依法行政的迫切需要。在以往的规范性文件审查过程中发现，有的规范性文件草案明显违法、不当，一定程度上损害了政府形象，影响了行政机关公信力。因此，对行政机关规范性文件进行合法性审查，保证行政机关规范性文件内容合法有效，有利于从源头上预防和减少行政机关违法或不当行为的发生。

（三）行政机关规范性文件合法性审查是维护公民、法人和其他组织合法权益的内在需要。行政机关规范性文件涉及到公民、法人和其他组织的权利和义务，若违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费，势必侵害人民群众的合法权益。因此，加强行政机关规范性文件的合法性审查，对于确保法律的政策实施，保障人民群众合法权益，维护社会稳定关系重大。

二、明确审查范围，找准审查对象

（一）按照《意见》的规定，行政机关规范性文件是指行政机关及法律、法规、规章授权组织制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的文件。主要应当从以下几个方面进行认定：一是行政机关规范性文件一般具备行政性，即制定的主体符合《办法》的有关规定，文件内容属于执行法律法规规章、规范性文件、决议等上位依据或者实施具体行政管理工作的范围；二是行政机关规范性文件一般具备外部性，即行政机关规范性文件调整对象属于行政机关、法律法规授权组织及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织；三是行政机关规范性文件一般具备规范性，即在“一定范围、时间内” “具有普遍约束力”。

（二）对于使用“办法”“规定”“决定”“规则”“细则”“意见”“通告”等名称的所有行政机关规范性文件都要列入合法性审查范围。各部门在界定审查范围时，还应当将下列几种文件列入行政机关规范性文件合法性审查范围：

1.行政机关转发上级行政机关规范性文件的同时，提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的文件；

2.行政机关转发下级行政机关规范性文件，表示同意行政机关规范性文件内容的文件；

3.行政机关制定的关于行政机关的“三定”规定等涉及对外管理权限并作为管理依据的文件；

4.行政机关批复的内容既适用于请示机关所在区域，又适用于批复机关管辖范围的同类事项, 具有事实上的普遍适用性的文件；

5.行政机关对本机关实施的行政处罚、行政许可等裁量权进行细化量化的文件；

6.行政机关决定废止、宣布失效行政机关规范性文件的文件。

（三）下列文件不应列入行政机关规范性文件范围：

1.会议文件，包括会议通知、会议纪要及会议讲话材料等；

2.商洽工作函件，包括行政机关之间的商洽工作、询问和答复问题等；

3.发文机关内部的工作制度，包括工作规划、计划、要点、考核、监督检查等文件；

4.人事任免及奖惩、通报文件；

5.各类应急预案；

6.征地补偿、安置方案；

7.下达预算、分配资金、批复项目的文件；

8.对格式文本、报表等技术事项作出规定的文件；

9.行业技术标准和技术操作规程；

10.其他不符合《意见》规定的文件。

三、把握审查内容，注重审查质量

准确把握行政机关规范性文件的审查内容，注重提高行政机关规范性文件的审查质量，是行政机关规范性文件合法性审查工作的关键。重点应当审查以下内容：

（一）制定主体的合法性。行政机关规范性文件制定主体具有特定性，只有区级人民政府、工作部门和法律、法规、规章授权组织才有权制定行政机关规范性文件。要按照工作要求逐步建立行政机关规范性文件制定主体资格制度，只有依法确定或者公布的行政机关规范性文件制定主体才能在其法定职权范围内，依照法定程序制定行政机关规范性文件。其他组织和机构制定的规范性文件，属于制定主体违法，一律不得作为行政管理的依据。区人民政府及其所属部门和派出机关，法律、法规、规章授权的组织在其授权范围内可以作为适格主体。其他企业事业单位、社会团体和行政机关的内设机构、临时机构、派出机构不作为适格主体。

呈贡区行政机关规范性文件主要分为政府行政机关规范性文件，政府职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称部门）以自己名义发布的行政机关规范性文件为部门规范性文件。区政府法制办将按照区级有关部门的工作要求，依法确定并公布区级部门规范性文件制定主体。除公布的制定主体之外的其他单位、机构（包括各类临时机构、议事协调机构及其办公室，部门的内设机构、派出机构，部门管理的二级单位，受行政机关依法委托的行政执法机构）不得以本单位、本机构名义制发行政机关规范性文件，其职责范围内事项确需制定行政机关规范性文件的，应当提请其主管部门制发。

下列机构一般不得制定行政机关规范性文件：1.临时性机构；2.为完成某项专门任务而设立的议事协调机构；3.部门的派出机构、内设机构。

（二）制定权限的合法性。要认真审查行政机关规范性文件制定主体是否在法律、法规、规章授权的范围内或本单位“三定”规定中明确的职责范围内制定行政机关规范性文件。行政机关规范性文件不得设定非本行政区域管辖范围内的事项，也不得越权设定属于其他机关权限范围的事项。要符合立法权限保留的规定，不得设定只能由法律、法规、规章规定的事项，不得规定有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不得规定由民事法律调整的事项，不得规定公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项、市场竞争机制能够有效调节的事项、通过道德规范调整可以解决的事项、社会组织或者中介机构能够自律管理的事项。

（三）制定依据的合法性。要认真审查行政机关规范性文件是否具有充分的制定依据，同时，对于依据法律、法规、规章或者国家有关政策制定的行政机关规范性文件，要审查其是否在所依据的条件、范围、事项、标准和程序等范围内作出规定。对于法律、法规、规章和有关政策依据不充分的行政机关规范性文件，要审查其行政管理的目的和措施是否必要和适当，是否符合法治精神和原则，正确处理好合法性与现实需要的关系。对没有明确的制定依据的行政机关规范性文件，要审查其行政管理的目的、措施是否合理、正当。

（四）制定内容的合法性。要认真审查行政机关规范性文件的内容是否符合法律、法规、规章和国家有关政策的规定。

行政机关规范性文件可以按照制定权限和管理权限就下列事项进行规定：1.执行法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件的实施性内容；2.执行本级人大及其常委会决议的实施性内容；3.规范区域内、行业内、系统内的具体行政管理工作。

行政机关规范性文件不得设定下列内容：1.行政处罚；2.行政强制；3.行政许可（含以备案、登记、注册、年检、认证等形式或者以非行政许可审批名义变相设定行政许可）；4.行政收费或者以基金、会费等名义的收费；5.减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务；6.依法应当由法律、法规、规章或者上级机关设定的其他内容。

（五）制定程序的合法性。要认真审查制定行政机关规范性文件是否符合法定程序。对制定行政机关规范性文件的必要性、可操作性、合法性进行调查研究，掌握基础信息数据，对所要解决的问题、拟确立的主要制度或者主要措施进行充分论证。制定对公民、法人或其他组织的权利、义务产生直接影响的行政机关规范性文件，行政机关规范性文件起草部门必须采取公告、座谈、听证等方式公开征求意见，实现决策的公众参与，并经过专家论证；对涉及经济社会发展和人民群众切身利益的，还应当进行风险评估，重点应当加强对涉及社会稳定、环境保护和经济等方面的风险评估，评估结果作为制定行政机关规范性文件的重要依据。法制机构可以根据需要，采取书面审查，征求意见，实地调研，召开座谈会、协调会、专家论证会等方式进行审查。

四、健全审查程序，规范审查行为

（一）报送审查原则及报送材料

行政机关规范性文件起草单位应当按照“一件一报”的原则，将行政机关规范性文件提交区政府法制机构和区人大法工委进行合法性审查，并提供以下材料：1.属报送登记、备案的行政机关规范性文件，应当提交加盖公章的登记、备案报告电子文本；2.行政机关规范性文件草案电子文本；3.草案的起草说明电子文本；4.所依据的法律、法规、规章、行政机关规范性文件和相关政策以及上级机关有关规定的电子文本；5.协调论证结论和各方面意见采纳情况等有关材料；6.属报送登记、备案的行政机关规范性文件，应当提交起草单位法制机构对草案的审查意见和起草单位的文件签批手续；7.负责起草工作的人员姓名及联系方式。

（二）审查程序

1.一般程序。在制定规范性文件过程中需征求区人大相关工委和区政府法制办的意见。对行政机关规范性文件进行合法性审查的基本程序，应在行政机关制定的规范性文件提交政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定前，一是由制定机关的法制机构统一进行专业的合法性审查，并依法作出处理；二是制定机关审查后，需将审查全部材料报区人大相关工委和区政府法制办进行合法性审查。区人民政府所属部门要加强与区政府法制办的沟通与联系。区政府法制办开展行政机关规范性文件合法性审查工作时，要做好部门之间的衔接与配合。

2.特别程序。包括联合审查程序和异议审查程序。（1）联合审查程序，即对涉及多部门管理职权的行政机关规范性文件，可以开展部门之间的联合审查。区人民政府法制办可以组建行政机关规范性文件备案审查专家库，对涉及技术性、专业性较强的行政机关规范性文件，根据不同领域邀请相应的专家参与合法性审查工作。（2）异议审查程序，即对公民、法人或其他组织认为行政机关规范性文件同法律、法规、规章以及上级行政机关规范性文件相抵触，提出异议审查申请的，所属法制机构应当按照要求进行合法性审查。经审查发现行政机关规范性文件确属违法的，法制机构应当向所属机关提出书面审查处理意见，处理情况应当以书面形式答复申请人。以区人民政府名义发布的规范性文件，先由起草部门进行合法性审查，发现确属违法的，起草部门提出书面审查处理意见后，由区政府法制办再行审定。

五、建立通报制度，加强督促指导

（一）区政府法制办要加强区政府规范性文件的合法性审查工作，并对各区属部门规范性文件合法性审查工作进行督促指导。对规范性文件审查工作中遇到的新情况、新问题，要及时组织研究、协调和报告。

（二）区政府法制办应当定期对各区属部门报送行政机关规范性文件的登记备案情况进行通报和公示。对于发现未按照《办法》要求制定和备案的行政机关规范性文件，由区政府法制办按照权限限期报送或者予以纠正，情节严重或者造成危害后果的，由监察机关或者上级机关依法给予处分。

六、建立专家咨询制度，增强外部智力支持

（一）各部门要根据实际情况，充分利用社会资源，有条件的部门要逐步建立行政机关规范性文件审查专家库，所需经费纳入行政机关规范性文件审核专项经费预算。建立健全制度机制，保障有关领域、行业，特别是法律专业的专家、学者参与到行政机关规范性文件审查过程当中，依靠专家群体对行政机关规范性文件的审查进行咨询、论证活动,以提高政府行政机关规范性文件制定质量和水平，确保行政机关规范性文件的合法性。

（二）合理确定专家库人员范围。应当综合考虑专家的学历、履历、专业特长及其专业领域影响、职业操守，并考虑年龄结构、专业和行业比例等因素，确定拟入选人员名单。专家库人员应当受过系统的专业领域教育，具有较高的专业理论水平和丰富的实务工作经验，具有良好的职业道德和操守，掌握法律知识，熟悉市情社情民情，热心政府法制工作，可以优先考虑从本区政府法律顾问中选取。

（三）实施专家库动态管理。聘任的专家库人员，在任期内应当充分履行职责，积极参与行政机关规范性文件的审查工作，按照工作要求提出审查咨询意见，不得利用专家库人员身份从事商业活动，保守在工作中获得的国家秘密和商业秘密，非经统一不得对外透露专家咨询会议议程，出席会议人员名单、咨询意见、讨论内容、争议问题等有关情况。专家库人员的进入和退出实施动态管理，对于符合条件的专家库人员，届满后可续聘连任；对于违反规定，不履行相应职责和义务的，可以根据协议和聘书约定，提前解除聘任，对因专家咨询导致决策重大失误的要依法追究相应责任。

（四）科学运作，确保实效。制定机关法制机构对于技术性和专业性较强、涉及面广泛、意见分歧较大的行政机关规范性文件，应当根据不同领域邀请相应的专家参与合法性审查工作，并为专家参与审查工作提供必要的便利。专家论证后，参与论证的专家应当及时出具书面论证意见，并对意见的合法性、科学性、专业性负责。

七、健全完善行政机关规范性文件定期清理制度

根据《办法》和《昆明市人民政府规章制定办法》（昆明市人民政府令第132号）的相关工作要求，结合呈贡实际，每年由区政府法制办牵头组织对全区行政机关规范性文件进行一次全面清理，按照“谁制定、谁清理”的原则，明确具体清理的范围、主体、标准、要求。在完成清理工作后，对与现行法律法规规章等规定“不适应、不一致、不协调”的行政机关规范性文件，由制定机关及时予以修改、废止，并向社会公布继续有效、失效的规范性文件目录，未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。从而有效维护法制统一，使现有行政机关规范性文件更好地为经济社会发展服务。

八、加强组织保障，强化监督检查

（一）强化主体责任。按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）和《办法》要求，政府法制办及部门法制机构是制定行政机关规范性文件合法性审查的主体，必须切实履行职责，进一步增强行政机关规范性文件审查工作的公正性和专业性，所需的规范性文件合法性审查经费列入同级财政预算。

政府及部门制定的行政机关规范性文件，在提交政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定前，必须交由法制机构进行合法性审查。行政机关规范性文件合法性审查是政治性、政策性、法律性、专业性都较强的工作，区政府切实加强办公室负责行政机关规范性文件核稿运转科（室）和区政府法制办、部门政策法规科建设。政府各部门要设置专门的行政机关规范性文件合法性审查岗位。要挑选事业心、责任心、综合分析能力、沟通协调能力和文字表达能力强，法律素养较高的干部负责行政机关规范性文件审查工作。要切实做好行政机关规范性文件审查监督干部的培养、使用、交流工作，充分调动干部的积极性、主动性和创造性。各部门、法制机构及其工作人员要增强责任感和使命感，不断提高业务素质和工作能力，进一步强化行政机关规范性文件监督管理，通过不懈努力，抓出实效。

（二）强化行政机关规范性文件审查的监督考核。将行政机关规范性文件合法性审查工作作为法制监督的重点检查内容。对发现问题的，由制定机关法制机构向制定机关提出审查意见，制定机关自行纠正，或者提出处理意见，报区政府同意后予以纠正。

要把行政机关规范性文件合法性审查工作列入每年的全区依法行政综合考评范围，对违法制定行政机关规范性文件的，在考核评价时要对制定机关相应扣分，责令制定机关进行纠正；造成严重影响的，对该行政机关的主要负责人通报批评，并依法追究相关人员的责任。

                                昆明市呈贡区人民政府办公室

                                       2016年10月18日